解讀《政府信息公開條例》
解讀《政府信息公開條例》
2007年4月26日，國務(wù)院總理溫家寶簽署第492號國務(wù)院令，公布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，條例共五章三十八條，分為總則、公開的范圍、公開的方式和程序、監(jiān)督和保障、附則。下面我就該條例的有關(guān)內(nèi)容，從三大部分作簡要的解讀。
一、條例的主要內(nèi)容
1．條例制定的背景及目的。
政府信息公開是對公民知情權(quán)的保障，在國外關(guān)于政府信息公開方面的立法已相當(dāng)普遍，目前全世界已有五十多個國家和地區(qū)進(jìn)行了政府信息公開的立法，如英國出臺的《政府行為守則》對政府信息公開做出了相應(yīng)規(guī)定；歐盟是通過歐盟指令的行式逐步形成了政府信息公開的規(guī)則。
我國從1998年開始對政府信息公開立法進(jìn)行立項(xiàng)，到2003年《政府信息公開條例專家建議稿》問世，及至2007年1月國務(wù)院常務(wù)會議“原則通過”以后，又花了三個月進(jìn)行修改，以至于人們以“十年破冰”來形容制定這部法規(guī)的產(chǎn)生歷程。這部行政法規(guī)還產(chǎn)生于眾多的部門規(guī)范性文件、地方性規(guī)章法規(guī)的基礎(chǔ)之上， 2002年11月出臺的《廣州市政府信息公開規(guī)定》，是我國第一部全面規(guī)范政府信息公開行為的政府規(guī)章。一年多后，《上海市政府信息公開規(guī)定》出臺。截至目前，全國已有11個省市制定了政府信息公開的地方性法規(guī)。
國務(wù)院信息化工作辦公室有關(guān)人士表示，該條例的制定旨在推進(jìn)法治政府、責(zé)任政府、效能政府和服務(wù)型政府建設(shè)。政府信息公開以后，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限、辦事程序、辦事結(jié)果、監(jiān)督方式等信息能夠?yàn)閺V大群眾知曉，保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于人民群眾監(jiān)督政府部門正確地行使行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)依法行政，防止行政權(quán)力被濫用。因此，條例第一條規(guī)定，為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用，制定本條例。
2．政府信息公開的主體。
既然是政府信息公開條例，那么公開的主體就是政府。但因?yàn)槲覈木唧w情況，行使行政管理職權(quán)的主體比較復(fù)雜，因此，政府信息公開的主體，不單指政府部門。按照條例的規(guī)定，除了行政機(jī)關(guān)適用該法規(guī)外，具有管理公共事務(wù)職能的組織公開信息的活動也適用本條例。具體而言，政府信息公開的主體有三類：一類是行政機(jī)關(guān)；第二類是法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，如地震局、氣象局、銀保監(jiān)會、保監(jiān)會等等；第三類是與群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位，像教育、醫(yī)療衛(wèi)生、供水、供電、供氣、公共交通等單位，也要參照條例進(jìn)行信息公開。由此可以看出，條例規(guī)定的政府信息公開的主體覆蓋了與老百姓日常生活關(guān)系密切的大多數(shù)機(jī)構(gòu)。
另外，因?yàn)樵摋l例是國務(wù)院制訂的行政法規(guī)，因此只適用于各級行政機(jī)關(guān)，而不適用于人大、政協(xié)、法院、檢察院等國家機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的信息公開工作，按照與其有關(guān)的法律規(guī)定。
3．政府信息公開的范圍和內(nèi)容。
在政府信息公開的范圍問題上，有一個基本要求即“以公開為原則，不公開為例外”。條例第二條規(guī)定：本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。從此可以看出，政府信息的外延是非常廣泛的，條例規(guī)定的須公開信息的范圍也很廣泛，對此作了原則性的規(guī)定，即除了國家機(jī)密、個人隱私、商業(yè)秘密以外的政府信息，原則上都應(yīng)向社會公開。
根據(jù)條例第九條的規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)主動公開的信息有四類，即（1）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（2）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；（3）反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；（4）其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的。第十至十二條以列舉的方式對此作了細(xì)化，分別規(guī)定了各級政府應(yīng)當(dāng)公開的信息范圍。第十三條還規(guī)定了公眾申請政府公開相關(guān)信息的權(quán)利，即除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。條例第十四條對例外情況作了規(guī)定，即：行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進(jìn)行審查。行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。
4．政府信息公開的方式和程序。
條例第十五條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動公開的政府信息通過政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開；第十六條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，可以根據(jù)需要設(shè)立公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等場所、設(shè)施，公開政府信息。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息。這是政府信息公開的方式，也是對條例第五條規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則”的貫徹和呼應(yīng)。
條例第十七到二十八條分別從信息公開的權(quán)限、期限、載體，公民申請信息公開的要件、答復(fù)、費(fèi)用等方面做了規(guī)定，從而為信息公開做了程序性的保證，使信息公開具有了程序上的可操作性。
5．政府信息公開的監(jiān)督和保障。
沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利，對于政府信息公開的救濟(jì)手段始終是人們關(guān)注的一個重點(diǎn)話題。外界普遍關(guān)心的問題是：如何對行政機(jī)關(guān)信息公開進(jìn)行監(jiān)督？如果行政機(jī)關(guān)不提供相關(guān)的可公開信息，公眾應(yīng)該怎么辦？就救濟(jì)而言，原先的政務(wù)公開一般都沒有法定救濟(jì)途徑，只能采用傳統(tǒng)的反映意見或申訴的方式，結(jié)果充滿不確定性。條例對此進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定，采取了一系列的監(jiān)督和保障措施，如各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度，定期對政府信息公開工作進(jìn)行考核、評議；政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對行政機(jī)關(guān)政府信息公開的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查等，并對信息公開過程中的監(jiān)督、責(zé)任追究等作了具體規(guī)定。
在救濟(jì)渠道上，條例為公眾提供了三種方式，即公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以通過申訴、行政復(fù)議和行政訴訟來維護(hù)自己的合法權(quán)益，
二、政府信息公開條例將帶來的深刻變化
可以預(yù)見，條例實(shí)施以后會給我們近年來大力推進(jìn)的公開工作帶來多方面的深刻變化：
1. 政府公開工作具有了較高的法律依據(jù)。
就法律地位而言，原先的政務(wù)公開大多是靠文件推動，法律效力不明或者效力等級低，一旦遇到上位法就容易產(chǎn)生沖突。條例作為國務(wù)院制定的行政法規(guī)，可以說是目前政府公開工作領(lǐng)域效力層級最高的法律依據(jù)，體現(xiàn)了國家意志和法律的權(quán)威性，也為政府公開工作提供了法律保證。
2．信息公開成為政府法定的責(zé)任和義務(wù)。
就性質(zhì)而言，盡管近年來一些地方和部門都在推動各種形式的政務(wù)公開工作，但許多地方仍然停留在單方面的承諾階段，甚至在少數(shù)地方被當(dāng)作某種“恩賜”。因此，有些政府工作人員想公開就公開，不想公開就不公開，想公開多少就公開多少，老百姓沒有辦法，也沒地方說理。條例把信息公開從單方面的恩賜變成申請人的權(quán)利，公眾有權(quán)獲得政府信息。如果政府機(jī)關(guān)再隨意縮小公開的范圍或者拒絕公開應(yīng)該公開的信息，公眾可以通過法律渠道尋求救濟(jì)。
3． 政府公開的范圍大幅度擴(kuò)大。
就公開的范圍而言，原先的政務(wù)公開大多是辦事制度公開，有些地方形象地稱之為辦事過程與結(jié)果的“兩公開”。條例施行以后，按照前面講過的“以公開為原則，不公開為例外”的基本要求，根據(jù)條例規(guī)定的公開范圍，政府要公開的信息范圍有了大幅度的擴(kuò)大，政府機(jī)關(guān)不但要公開辦事程序與結(jié)果，還要公開手中掌握的大量信息。
4． 政府信息公開具備了法定的程序。
就程序而言，原先的政務(wù)公開程序比較簡單，如公告欄、便民卡、記者招待會等，并且只有主動公開一種形式。條例規(guī)定的程序?qū)⒏鼮槎鄻雍蛧?yán)格，既有主動公開又有依申請公開，既有法定公開形式，又有非法定公開形式。尤其是將實(shí)行依申請公開的引入，是條例的一個亮點(diǎn)和創(chuàng)新。
5. 政府公開具有了較高的配套制度。
就配套制度而言，原先的政務(wù)公開相對比較簡單，要求并不是太高。相比之下，條例規(guī)定了信息公開的具體制度，提出了更高的要求。按照規(guī)定，為實(shí)施條例，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備政府信息目錄和公開辦事指南，應(yīng)當(dāng)指定專門人員負(fù)責(zé)政府信息公開工作，應(yīng)當(dāng)在辦公地點(diǎn)提供查閱條件，必須在時(shí)限內(nèi)做出答復(fù)，應(yīng)當(dāng)建立違法責(zé)任追究制度，等等。
三、相關(guān)的幾個問題
1．為什么要留一年準(zhǔn)備期。
條例將于２００８年５月１日起施行，也就是說還有一年的實(shí)施準(zhǔn)備期。國外類似的立法一般也都有一段時(shí)間的準(zhǔn)備期，如英國的信息自由法案經(jīng)過了近五年的準(zhǔn)備期，匈牙利也規(guī)定了一年的準(zhǔn)備期。那么我們?yōu)槭裁匆粲幸荒甑臏?zhǔn)備期呢？主要有四方面的原因：一是人民群眾要有一個了解的過程。二是政府有三個方面的準(zhǔn)備工作要做。行政機(jī)關(guān)要有一定的時(shí)間對本機(jī)關(guān)大量政府信息進(jìn)行整理，做好政府信息公開指南和公開目錄的編制和修訂工作；要負(fù)責(zé)指定專門的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)政府信息公開的工作，還要建章立制；要對負(fù)責(zé)政府信息公開工作的人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。三是有關(guān)的地方政府和部門要清理、修改和完善相關(guān)的規(guī)定。考慮到一些省、市和政府部門在條例公布之前已經(jīng)制定了本地區(qū)、本部門的信息公開的規(guī)定，對于這些規(guī)定如果有與條例不一致的地方，要把它們統(tǒng)一起來，有要求不明確的地方，要按照條例的要求來進(jìn)一步明確，也要有一個清理過程。
2．信息公開與政務(wù)公開的關(guān)系。
政務(wù)公開自上世紀(jì)90年代中后期推行以來，通過設(shè)立行政服務(wù)大廳、建立新聞發(fā)言人制度、開設(shè)政務(wù)公開欄、開通政府信息網(wǎng)站等等，不斷創(chuàng)新形式，改進(jìn)手段，尤其是近年來我國大力發(fā)展電子政務(wù)，加大了政務(wù)公開的力度，其中最具有代表意義的就是中央政府門戶網(wǎng)站的建立。中國政府網(wǎng)對于促進(jìn)政務(wù)公開，便于公眾知情、參與和監(jiān)督，具有非常重要的意義。自2006年1月1日正式開通以來，中國政府網(wǎng)的訪問量穩(wěn)步提升，影響力和輻射力逐步提高。以往老百姓很難見到的東西，如今都可以在中國政府網(wǎng)上找到，網(wǎng)站就像一個史無前例的權(quán)威資料庫，把國務(wù)院令、國務(wù)院發(fā)文、國辦發(fā)文等7種文件分門別類上網(wǎng)，甚至把從2000年以來的200多期國務(wù)院公報(bào)悉數(shù)搬了上去，這無疑把政務(wù)公開工作推向了深入。
那么，政務(wù)公開和信息公開有什么關(guān)系呢，應(yīng)該說目前沒有明確的區(qū)分。專家認(rèn)為，政府信息公開與政務(wù)公開是兩個交叉概念，但是二者的指向都是建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的管理體制，都是推進(jìn)社會主義民主、完善社會主義法制、建設(shè)法治國家，最終“殊途同歸”。信息公開條例的出臺，對于規(guī)范我國的政務(wù)公開將起到很重要的作用。它是對政務(wù)公開制度的完善，有助于推動政務(wù)公開在法制的軌道上開展，彰顯了中國建立透明政府和服務(wù)型政府的決心。中國人民大學(xué)教授莫于川認(rèn)為：“以法規(guī)來促進(jìn)政府信息公開，有助于上級監(jiān)督下級，也有助于下級監(jiān)督上級。但主要還是人民群眾監(jiān)督了政府。”
3．關(guān)于信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制。
在西方國家，因?yàn)閷?shí)行以三權(quán)分立為基礎(chǔ)的權(quán)力制衡制度，所以政府信息發(fā)布有時(shí)會出現(xiàn)各部門互相沖突的問題。我國實(shí)行民主集中制，這種情況是不允許出現(xiàn)的，否則不但有損政府的權(quán)威，也會對社會造成損害。
根據(jù)條例規(guī)定，行政機(jī)關(guān)發(fā)布政府信息涉及其他行政機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通、確認(rèn)，保證行政機(jī)關(guān)發(fā)布的政府信息準(zhǔn)確一致。行政機(jī)關(guān)發(fā)布政府信息依照國家有關(guān)規(guī)定需要批準(zhǔn)的，未經(jīng)批準(zhǔn)不得發(fā)布。這就形成了一個信息發(fā)布的協(xié)調(diào)機(jī)制，其主要意義是能夠保證信息發(fā)布的集中統(tǒng)一性。這個信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制以及條例中規(guī)定的保密審查機(jī)制，成為我國信息公開制度與西方信息自由制度的主要區(qū)別。
2007年1月，審議通過《政府信息公開條例》的國務(wù)院常務(wù)會議指出，推行政府信息公開，是推進(jìn)社會主義民主、完善社會主義法制、建設(shè)社會主義法治國家的重要舉措，并要求各地區(qū)、各部門進(jìn)一步完善工作機(jī)制，不斷提高政府信息公開的效率和水平，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，努力建設(shè)人民滿意的法治政府。該條例的出臺，是在依法行政的思路指導(dǎo)下對行政體制改革和政府建設(shè)的制度完善，是推進(jìn)社會主義民主，建設(shè)法治政府、陽光政府、透明政府的重要舉措。我們相信，該條例的實(shí)施，必將對我國的行政管理體制改革和政府管理創(chuàng)新產(chǎn)生長遠(yuǎn)且深遠(yuǎn)的影響。
