文字解讀：關(guān)于《益陽市不可移動(dòng)文物保護(hù)辦法》的政策解讀
2017年12月4日經(jīng)市人民政府第15次常務(wù)會(huì)議審議通過，《益陽市不可移動(dòng)文物保護(hù)辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）正式頒布，自2018年5月1日起施行。這是結(jié)合《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕17號(hào)）和《湖南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的實(shí)施意見》（湘政發(fā)〔2017〕25號(hào)），及第三次全國文物普查統(tǒng)計(jì)情況等制定的。本《辦法》共二十三條，沒有分章節(jié)。根據(jù)條文內(nèi)容，可分為總則、保障機(jī)制、保護(hù)措施、開放利用、法律責(zé)任、附則等6個(gè)部分。
一、起草依據(jù)和主要參考資料
1.起草依據(jù)：《中華人民共和國文物保護(hù)法》《中華人民共和國文物保護(hù)法實(shí)施條例》《湖南省文物保護(hù)條例》《湖南省文物保護(hù)單位管理辦法》等法律法規(guī)。
2.參考資料：省內(nèi)外市州不可移動(dòng)文物立法經(jīng)驗(yàn)，如《長(zhǎng)沙市不可移動(dòng)文物安全管理辦法》《沈陽市地上不可移動(dòng)文物和地下文物保護(hù)條例》《洛陽市不可移動(dòng)文物管理辦法》《開封市文物保護(hù)條例》《岳陽歷史文化名城保護(hù)條例》等。
二、《辦法》的主要內(nèi)容
（一）總則。明確了立法目的和依據(jù)，界定了適用范圍，規(guī)定了保護(hù)對(duì)象、基本原則和市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府屬地管理、文物行政主管部門專責(zé)管理、職能部門各司其職的管理體制。（見第1-5條）
（二）保障機(jī)制。建立了各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、目標(biāo)管理考核機(jī)制，市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)安全管理機(jī)制和文物保護(hù)員制度。明確了不可移動(dòng)文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)、安全管理專項(xiàng)資金納入財(cái)政預(yù)算，同時(shí)還界定了安全管理專項(xiàng)資金、文保單位事業(yè)性收入和社會(huì)捐贈(zèng)資金的用途。（見第6-7條）
（三）保護(hù)措施。鼓勵(lì)社會(huì)參與方面，規(guī)定了宣傳教育、社會(huì)責(zé)任及激勵(lì)機(jī)制等內(nèi)容。突出基礎(chǔ)工作方面，明確了市、縣政府及其文物行政主管部門認(rèn)定登記公布、保護(hù)措施制定、“四有”工作、信息公開等方面的職責(zé)，同時(shí)還對(duì)專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃編制，應(yīng)當(dāng)納入城市控制性詳規(guī)的事項(xiàng)作出了規(guī)定。推動(dòng)歷史文化名城創(chuàng)建方面，規(guī)定了名城、名鎮(zhèn)、名村的申報(bào)條件和流程，以及批后重點(diǎn)保護(hù)措施和保護(hù)要素。開發(fā)建設(shè)與文物保護(hù)的關(guān)系處理方面，規(guī)定了工程建設(shè)審查監(jiān)督、建設(shè)控制要求、土地整理和出讓監(jiān)督等內(nèi)容。最后，還對(duì)文保單位的修繕、遷移、拆除，區(qū)別不同情況作了限制和禁止規(guī)定。（見第8-18條）
（四）開放利用。明確了開放、利用不可移動(dòng)文物的條件和要求，規(guī)定了開放利用專項(xiàng)規(guī)劃編制、納入旅游規(guī)劃和旅游線路的事項(xiàng)，旅游產(chǎn)品開發(fā)等措施。（見第19-21條）
（五）法律責(zé)任。規(guī)定了國家工作人員和公民、法人和其他組織違反本辦法的法律責(zé)任。（見第22條）
（六）附則。規(guī)定了《辦法》的施行日期。（見第23條）
三、重點(diǎn)解讀
（一）關(guān)于不可移動(dòng)文物的界定問題。有意見認(rèn)為，要對(duì)不可移動(dòng)文物進(jìn)行定義。我們認(rèn)為，對(duì)不可移動(dòng)文物的內(nèi)涵和外延很難界定。采用簡(jiǎn)單概括加有限列舉的方式進(jìn)行說明，一目了然，能夠讓公眾迅速知曉哪些類別的文物是不可移動(dòng)文物，更利于民眾接受。
（二）關(guān)于開放利用的問題。一方面，對(duì)開放、利用不可移動(dòng)文物規(guī)定了比較嚴(yán)格的條件和要求，旨在確保文物安全。另一方面，根據(jù)國發(fā)〔2016〕17號(hào)文件關(guān)于拓展利用的要求，從推動(dòng)全國文明城市創(chuàng)建和休閑旅游名城打造的實(shí)際出發(fā)，鼓勵(lì)符合條件的文保單位對(duì)外開放、合理利用。
（三）關(guān)于建立文物保護(hù)員制度的問題。文物保護(hù)員是不可移動(dòng)文物保護(hù)和安全管理的重要社會(huì)力量之一。我市不可移動(dòng)文物點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)，僅靠文物部門的工作人員不可能做到有效巡查，借助社會(huì)力量參與巡查保護(hù)十分必要。國發(fā)〔2016〕17號(hào)文件也對(duì)建立健全文物保護(hù)員制度，推行政府購買服務(wù)提出了明確要求。過去，由于經(jīng)費(fèi)預(yù)算問題，文物保護(hù)員制度落實(shí)不夠好，造成文物安全事故預(yù)防不到位、處理不及時(shí)等問題。因此，《辦法》建立了文物保護(hù)員制度，借鑒洛陽、開封、長(zhǎng)沙等地做法，相關(guān)費(fèi)用由市、縣財(cái)政列支，并征求了市、縣財(cái)政意見，他們表示予以認(rèn)可。
（四）關(guān)于法律責(zé)任的問題。有意見認(rèn)為，《辦法》第二十二條規(guī)定的處罰力度不大，建議加重處罰力度，并增加相關(guān)民事責(zé)任。《辦法》沒有采納該意見，主要考慮到上位法對(duì)損毀、破壞文物的行為規(guī)定了罰則，在《辦法》的文本中可以采取“有規(guī)定從其規(guī)定”的立法體例；同時(shí)，按照立法通例，“歷史文化保護(hù)”類立法應(yīng)當(dāng)貫徹“激勵(lì)為主、懲罰為輔”的原則。
